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英国政党

英国政党最早出现于1662年,当时最先出现法院派及国家派,两派迅速合并成托利党。其时英国自君主专制政体变为君主立宪制后,地主和贵族手执中央大权,托利党正是保守党的前身,但18世纪工人阶级冒起,并于1900年组成劳工代表委员会,亦即工党前身,英国政治受两党把持的局面,自此成形。

主要党派

背景

英国的政党政治始于17世纪一场王位继承的争议。当年斯图亚特王朝复辟,议会在1679年就詹姆斯二世的王位继承权展开激烈争论,反对他继承权的议员们被政敌称为辉格,意即“苏格兰强盗”;赞成詹姆斯继位的议员们被贬称为托利,即“爱尔兰天主教歹徒”。两派逐渐以此自称,形成两派政治。

辉格党(Whig)代表新兴资产阶级和新兴贵族利益,主张限制王权,提高议会权力;托利党(Tory)代表地主贵族利益,维护君主专政,但戏剧性地,两党在1688年一致反对詹姆斯二世,发动光荣革命,此后辉格党成为执政党。然而,两党的成员并不一定互为排斥,当辉格党出现分裂时,原本的地方贵族、银行家、商家转而加入托利党,使该党实力增强。1770-1830年托利党执政。

19世纪工业革命发生时,工业资产阶级和无产阶级的出现令英国社会出现结构性变化,而原来的统治阶级也出现变动。地方贵族和大商家的保守势力在托利党的基础上组成英国保守党,新兴的工业资产阶级则向往自由贸易,在原辉格党的基础上组成英国自由党

早期的两党政治主要限制在议会之内,直至1832年的选举改革扩大了普选权后,各派系为争夺选民,争相在议会外建立选区协会,19世纪中叶已发展成有严密中央和地方体系的全国性政党。在此变革下,保守党虽然继续逢勃发展,但自由党因主张自由贸易的政策,使英国丧失了“世界工厂”,工业资本家转而投向保守党,多年来成为左右英国政策的大党。

自由党的位置在20世纪后逐由工人阶级所取代。1900年2月,英国总工会发动创立英国劳工代表委员会,由隶属于职工大会的工会组织和费边社、独立工党以及社会民主联盟组成,1906年改称工党。工党早期依附自由党,并在一战期间加入了自由党的联合内阁,但从1924年开始,自由党正式衰落,工党与保守党轮流执政,直至今日。

虽然英国被称为两党政治,但到了80年代末,英国还有自由党、社会民主党、英国共产党、合作党、威尔士民族党苏格兰民族党、民族阵线以及英国革命共产主义同盟等。

近代发展

1945-1976:战后共识

“黄金年代”概括了由二次世界大战后至七十年代中的英国政治。战后英国百废待兴,政治家都有共识:永不要战争,国人不再住在贫民窟,要有适当营养,不再有大规模失业,不再因为教育不普及而埋没人才。在1945年大选,工党就提出“永不再来”这个口号,因此取得首次胜利,领导战争取得胜利的保守党反而惨败。

英国两大政党:保守党和工党,对政治的基本信念,例如国家的角色和政策工具,都有共识。二次大战期间,英国人民受尽艰苦,但仍然对国家保持乐观和希望;六年的全民战争和全民政府把国家团结起来。既然赢得了战争,他们深信也可以赢得和平。

战争期间,一切由政府主导、分配。这些成功经验促使保守党亦转而接受福利社会。两大政党都着重全民就业,把失业率控制在2-3%。信奉凯恩斯主义,认为政府有能力和责任来调控市场经济,促进社会需求以达到全民就业。政府依靠税收,财政,入息和物价政策来达到四个经济目标:全民就业,物价稳定,贸易平衡和经济增长。要达到这些目的,政府要和业界和工会沟通,达成共识。战后英国经济持续增长,使政府有能力一方面提高税收和增加政府开支,同时又提高国民的生活水平和消费能力。

在这种共识政治形势下,英国议会在1945至1951年工党执政期间推出了多项重要政策:一个现代化的福利社会,成立全民受益的国家医疗服务和强迫教育,全面的城乡重建计划,把主要的经济企业(如银行民航、煤矿、钢铁、铁路、水利、电力和煤气)收为国营。两党的共识政治意味即使政权易手,新政府虽然在在野时曾一度反对部分政府政策,上场后亦会遵守及维持前政府订下的法制,政治运作模式和主要的经济体系。

为了对抗以苏联为首的共产主义阵营,当时共识政治亦见诸西欧各国和世界政坛。1944年7月西方国家召开财经会议,成立国际货币基金会世界银行,对战后重整各国繁荣作出极大的贡献。此外还有关税及贸易协订组织,北大西洋公约组织和经贸合作组织。欧洲各国在1957年签订罗马条约,为欧洲共同市场及今日的欧盟奠下基础。

内政方面,政治共识亦意味着国家的公共服务沿用着韦伯所谓的官僚架构。这些组织依循层次分明的架构,依据成文规则办事。这种韦伯式的官僚架构长于部门和委员会方式的运作,但未能因应时势改变和发挥创作性。公务员偏向按章办事。官僚架构逐渐远离韦伯倡议的有效率和权力的施政机构,而成为一个贬词,只为行政上的方便,而不顾及有砜率去解决民生问题和国民是否满意。

英国的地方政府就是一个例子。地方议会的的民选议员分成若干委员会,委员会属下有一个或多个部门,各由一主要官员统领,每部门都有自己的专业范围。例如教育委员会下有教育部,由总教育官负责地方教育事宜。这种垂直式的部门结构成为整个施政系统的核心,各施其事,没有多大的横向协调。

1976-1979:由共识到分歧

1970年代中叶,各政党的政治共识渐见分歧,主要是由经济因素催化,尤其是受到国际资本市场所影响。1973-74年,阿拉伯国家和以色列的战争导致世界油价不断上升。虽然英国的北海油田开始生产石油,英国的经济负担依然日趋严重。七十年代初期,英国经济蓬勃,但其后经济增长 放缓,税收渐不足以支付各项福利开支。当时执政的工党政府醒觉到公共开支不可以维持长期增长,由1974年开始削减政府开支。1975-76年政府开支占国民收入总值48.8%,至1978-79年而减至43%。

1976年是分水岭。执政多年的工党威尔逊辞去首相职位,由卡拉汉继任。9月的英镑危机,引致国际基金会和世界银行介入,在压力之下,政府在12月再减缩公共开支,以符合向国基会贷款的条件。虽然工党政府的政治主张偏向福利国家,不大情愿减缩公共开支,但工党在执政期间的最后两年(1977-79)所减缩的公共开支,远比其后执政的撒切尔政府为多。工党在1974年大选获胜,一个主要因素是和工会订立所谓社会契约,这个契约己变得支离破碎。1978至79年间,公营部门接连采取工业行动。传媒连篇报导垃圾四处,无人处理和尸体无法下葬等等,都严重打击选民对工党的信心。意识形态右倾保守的玛格丽特·撒切尔于1979年5月领导保守党赢得大选。此后保守党连续执政十八年,是20世纪执政最长的时期,不论军事、外交、经济及公共行政从此翻天覆地。

第二次世界大战后,不论是保守党或工党政府执政,当权者都大手笔增加公共开支,特别是各项福利措施,而没有清楚计算这些服务的真正成本。一个部门是否成功往往用投入的资源来衡量,例如部门预算和员工数目,而不是计算它们提供了什揦的服务。到了七十年代,国家财力不足以支援无节制的膨胀。政府转而缩减政费,重新衡量各项政策和排定轻重次序。换句话说,资源短缺促使制订政策时必须更有系统。这些并不是1976年后的新事。五十年代后期,中央政府使推行公共开支调查,衡量中央政府部门在施政时能否达到预期成果。地方政府亦引进企业化管理。

1979-1990:玛格丽特·撒切尔时代——新右派兴起

在1979年的保守党竞选宣言中,撒切尔夫人大声疾呼政府体制已变得庞大,个人自由空间缩小,誓言要纠正这种不平衡。有论者认为英国的福利制度是导致经济衰退的主因:高福利政策需要高税率来支付,高税率把宝贵资源从“创造财富”的私营市场流向“消耗财富”的公营部门。福利国家一般由专业人员主政,忽略国民的参与。公营部门往往成为无问责性和管理不善的作业。福利国家主要由政府主导,忽略了社会的其他成分,如家庭,社区,志愿团体和市场都可以和应当参与政府的管治。

英国保守党的新右翼政治思想(亦有称为新自由主义)崇尚个人主义,个人自由,个人选择和容忍社会有不平均现象。这和凯恩斯的福利国家价值观,如集体主义,社会权利和社会平等是格格不入。新右翼主义强调自由市场经济的好处和有创作性。有形的手(政府)和无形的手(市场)都可以作为调控生产和分配资源的工具。新右翼论者认为由政府来创造经济福利是不适合的,因为由中央统筹和计划经济政策和措施是极为繁复,而又难以知道民意所趋。另一方面,市场被认为是有理性和有效率,鼓励创业和增加财富。没有政府和政客插手,市场可以自行适应经济要求,为社会谋取最大的效益。对新右派来说,市场比政治更能为民众利益着想;政府的主要功能就是保障市场自由发展和好好利用市场的动力。当然,新右派亦同意政府有必要提供一些公共财产,如国防,清洁空气,街灯,警察和公路等,因为这些都是社会所需但经济收入不足以吸引市场参与。另一类政府要提供的必须服务,例如医疗卫生和教育,可以提高国民的质素。如果某些市场产品有社会代价或对环境有影响,或市场失调或市场垄断,政府亦应适当介入。但对公共财产的界定,新右派并无明确定义。

右翼撒切尔夫人1979年带领保守党重新上台执政后,锐意打破战后英国政治共识的闷局,国家要从以往“无所不管”的范畴撤退。铁娘子推行的政策和前人有几个不同的大方向:首先,她不认为全民就业是政府的责任,她愿意承担因失业问题带来的政治和社会后果;其二,削弱工会的政治力量;其三,混合经济的平衡由公营部门转向私营倾斜;最后,她不认为推动平等机会是政府的责任,社会存在不平等往往是刺激创业和经济活动的一股动力。1983年,撒切尔夫人再赢得大选,随后更大力推行各项政策,把战后的政治共识差不多完全推翻。撒切尔政权对英国政治的影响有多方面:挑战国有主义,鼓励私营经济,缩减政府开支,管理主义兴起,社会阶级分歧日趋严重,削弱地方政府权力,鼓吹公私混合式的福利经济和公民权利。简而言之,政府应该“管”而不“理”。

针对公营部门过分庞大这弊端,撒切尔政府推行翻天覆地的改革。电讯,煤气,电力,水务和公共交通等国营企业纷纷出售,所得收入足以在经济不景气时支持减税。即使有些服务依然保留国营,但机构和员工都要面对竞争文化的冲击。政府在1982年成立审计署,后来又对府部门推行衡工量值的研究,引入私人企业家研究政府部门的运作。这些研究初时都只着重于经济效率,没有重视政策是否有效。

在公营部门,传统的公共行政(public administration)被新兴的公共管理(public management)取而代之。这并不是简单的文字游戏,而是切实反映两门不同意识型态和价值观的管理模式。政府业务由单向民主议会问责转而兼向经济数字问责。一向享有终身职业保障的公营部门员工不再视铁饭碗为必然。政府改革地方政府主要有几方面:公私合营,引入竞争,权力重新分配,用者自付,强化市民的选择和引入私营企业的管理模式。

1979年,撒切尔夫人领导保守党执政,虽然声称要改革英国政治和公共部门架构,但并没有一个蓝图或全面的战略计划。撒切尔主义只是后人为她的政治思想和政策加上的标签。综观新右翼政策可以包括宏观,中观和微观各方面的目标。宏观方面是要搅活英国经济,改善经济效率,为经济发展创造条件,“摧毁社会主义”和重拾英国在世界的政治地位。改善经济效率是最重要的目标。凯恩斯的创造需求经济学和政府的辏制主义被扬弃。新右翼的经济思想是引入货币主义,供应经济和开放市场;要清除所谓“依赖文化”,减少国家管理的事务,创造活泼的“企业文化”和走向一个开放,自由的市场经济。

中期目的是让私营企业重新注入活力,增强英国经济的竞争力和加强企业自行管理的自由度。要私营企业有活力,就要减少国营企业和增加市场的竞争。英国的企业一定要有竞争能力,才能和国内外的外国公司争一日长短。要加强企业自行管理的自由度,就要削弱工会在集体谈判和参与企业运作的权力,好使私营企业和公营机构的管理人员有更大的权力和自主权来决定企业运作。管理人员要迅速回应市场需求,员工就要更具弹性和提高生产力。这样,企业就可以更有效率和有竞争力,带动经济增长。在公营机构,管理专才代替以往的专业人士,确保善用资源,以符合政府的政策目标。

微观方面,保守党政府要增强消费者的选择权利,把个人从“依赖文化”中释放出来,鼓励个人尽自己的责任来照顾自己和家庭。

这些目的就是保守党政府的经济和社会政策的核心思想:限制国家的权力,释放个人自由,鼓励市场机会和私营企业。保守党把英国的经济和社会环境永久地改变过来。

虽然保守党没有一套完整的方案来推动他们的新右翼思想,但他们采取了三方面的手段。第一是通过经济手段来增加市场竞争,鼓励企业和创造营商文化。政府在1979年废除外汇管制;其后多年间通过立法来削弱工会的势力。政府不再坚持全民就业,任由失业率上升和市场自行厘订薪金。在鼓励市场和私人企业方面,政府成立地区发展局和企业发展局来鼓励企业成长;后来更把主要的国营企业私有化。减低入息税亦有助鼓励个人和企业多消费,多储蓄和多投资。

第二个手段是为削减公营部门。这些政策包括把公营企业透过股票市场向个人和私营企业出售;余下的公营机构亦要面对竞争。这些政策有三方面的影响:政府服务交由私人市场承办,引进市场或半市场的竞争。出售国家财产更带来额外收入,避免加税就可以支付政府支出。到了1997年,已出售九十间公营企业。期间政府强迫公共采购要经过竞争性的投标程序,又把部分公共服务以合约方式外判。另一方面又削弱地方政府对规划发展管理的权力,鼓励国民自行创业。这不但可以创造财富,鼓励自助,也有助减低失业。许多地方性的垄断行业,例如公共交通,通讯和验眼服务,甚至运送囚犯,都要向市场开放。本书会详细介绍这些公共行政改革措施。

为了要达到这些经济目标,保守党必须把持一个强而有力的中央政府来推行各项改革政策,不受地方政府和压力团体影响。中央政府透过立法,行政指令和财政手段来建立强势的,由上而下的控制。此外,中央政府又成立许多直属中央的公共组织来执行政策,绕过民选的地方议会。这些新组织不是由选民选出,只向中央政府负责。

对地方政府来说,最有力的控制手段是财政控制。1979至1997年间,保守党政府引入多过二十项财务改革,大大削弱了地方政府的财政独立和加强中央政府的控制。到1997年,地方政府的财源只有20%来自地方税收,中央政府控制大部分的财政来源。地方政府每年的支出预算是封顶的。硕果仅存的国营工业和国家医疗服务的财政预算都受到中央政府的指令限制。

1979年保守党政府上台后,终止了在旧有共识政治之下设立的政治协商机构。重要的政制改动如废除由工党主导的大伦敦议会,没有咨询公众就立即实施;在短时间内急进立法,不留空间给受影响人士和压力团体。在处理劳工关系,一贯作为咨询文件的“绿皮书”成为最后立法的基准。其他政治手段包括加强治安和警政,大幅增加警察人手,改善警察薪酬和多建监狱,又同时减轻在福利和公共服务的承担。与此同时,政府为福利和公共服务引入一连串的改变:鼓励志愿团体参与;透过内外竞争,使公共服务变得更有效率;公共服务必须订明优先次序来分配服务,又鼓励国民承担更多个人责任。

保守党政府的第三项政治手段是催生全民资本主义。所谓全民资本主义,就是用政策来扩大民间拥有资产的空间和消费者的选择权,提高公众对企业文化的认识,弱化个人对福利国家的倚赖。政府向公屋租户出售公营住房,鼓励私营企业员工拥有企业股票和分享盈利。把公营服务以合约形式外判和转为非垄断,好使私人企业能够和公营机构在市政和民生服务公平竞争,例如警政,医疗,疗养院,专业服务,甚至收集废物。政府也向私立学校买位。以减免税款来吸引更多国民参加私人保健保险。所有这些市场手段就是要鼓励和增加竞争,使消费者有更多的选择。

保守党这些新政对工党的管治意识有极大的冲击。之后的大选,工党依然走旧路,推出国营化,单方面裁减核武器和退出欧洲共同市场等竞选口号。1983年、1987年及1992年,工党三次大选均惨败,迫使工党要全面检讨,要摆脱工党是一个高税收,高福利的政党形象,弱化党和工会的联系,以一个现代,民主和可以信赖的面貌取信于选民。

1990-1997:约翰·梅杰时代——中间路线之战

1990年,英国爆发前所未见的公民抗命,演变成街头暴乱。起因是保守党政府推出以人头计算的“社区税”代替以往的以住房为单位的差饷。新税不得民心,因为以人头计算,低下阶层就要多缴。人头税的政策,加剧了社会的贫富悬殊,催化社会动荡。11月20日,保守党议员向玛格丽特·撒切尔逼宫,玛格丽特·撒切尔黯然下台,由约翰·梅杰出任首相。约翰·梅杰是保守党的温和派,不像玛格丽特·撒切尔一样的独断独行,推行的政策更接近英国政治路线的中间位置。

约翰·梅杰领导的保守党政府萧规曹随,继承玛格丽特·撒切尔的路线。在公共行政改革方面,他推行“市民宪章”运动,强化公共服务的透明度,希望量化服务标准以提高水平。1997年英国大选,工党以新面貌,新政策的竞选宣言赢得大选,结束了18年的保守党统治。

尽管保守党的右倾路线动作多多,但如果单从减少政府开支来说,新政策似乎未有达到目的。1945至1991年间,政府在物资和服务的开支大概维持在国民总收入的23.5%,上下不超过两个百分点。实际上,八十年代初期,在玛格丽特·撒切尔执政初期,政府开支亦有增加,主要是当时经济衰退,有三百万人失业;又要支付部分公营部门大幅加薪,治安和国防预算亦有所增加。八十年代后期,政府开支有轻微减少,主要是经济复苏,失业率下降。1990年,经济再度衰退,政府开支亦告上升。保守党于1997年下台,当时政府开支占国民总收入的比率和他们在1979年上台时差不多一样。事实上,任何国家一旦走上福利国家路线,政府开支和公营体制的规模就会高企不下。下列资料显示,不走福利经济路线的日本和美国比较欧洲各国就有明显的不同。

保守党执政18年间,政府出售大部分国营工业,所得到款项大约640亿英镑,用来津贴政府开支,偿还部分国债和减低公营部门所需借款。以上说明一般政府开支如果长期维持在高水平,就很难拉下来。但保守党在重整公营架构的运作方面,确实做了很多功夫。

1997-2010:新工党的第三路线

1994年,托尼·布莱尔被选为工党历史上最年轻的党魁,出任党魁后,托尼·布莱尔决意要清除左倾主义。工党党章第四条订定“基于全民拥有生产资料,为工人争取他们劳动的全部成果”。对传统的工党党员来说,这条社会主义宣言永远不可以改变。托尼·布莱尔则认为这已是过时,必须删除。托尼·布莱尔得到最后胜利,并疏远工党和工会的联系。他成功把工党重新定位,把工党走向英国政治路线的中间位置。这时候,保守党和工党的主要政治路线没有多大分别。两党的中间路线政策差别不大:崇尚公私混合经济;主张低税率,低通胀而不是全民就业;量入为出;改革以往不论贫富的福利制度,和重新关注社区。新工党扬弃极左路线,不再推行以往的福利主义和新自由主义,倡言提出“第三路线”,重点在重整国家与公民之间的权利和义务的关系。对于工党的政治理念是什么一回事,1998年,托尼·布莱尔就这样表示:

工党在1997年重新上台执政,托尼·布莱尔成为185年来最年轻的首相,他承诺不会增加税项和在最初两年遵守前任政府定下的开支水平,因此新政府在初期没有多大活动空间。1998年末,工党政府完成对政府开支的全面检讨,然后决定未来政费开支的大方向。其后,财政大臣戈登·布朗宣布未来三年对教育,公共交通和市区重建等项目大幅增加开支,但条件是公共服务必须改革。跨部门的社会问题需要跨部门的合作来解决;每年的财政预算不再是由各部门各自处理,需要建立跨部门预算;订定新的服务水平和效率标准,改善采购程序来节省开支。换句话说,新的投资和建立现代化的公共服务和有竞争性的服务文化挂勾。

首先,政府拨款提高和增强经济增长率和就业,纠正过去对劳工,经济基建,交通系统以及科技领域等投资不足的弊病。托尼·布莱尔的竞选口号就是:“教育、教育、教育。”提高教育水平是当务之急,因为政府确信提高劳工技术水平才会提高生产力和创新能力,改善就业。教育投资可以保障长期的经济增长。政府推出培训计划,帮助二十五岁以下和长期失业者重新加入劳动力市场。政府希望达到两个目的:更多有现代技术的劳工投入工作,不再靠政府救济而政府开支又可以减少。

政府拨款的第二个优先项目是提升社会平等和机会,这和上述所提及的首个优先项目是相辅相成,共同创造现代,有活力的经济。个人自主和个人福利有赖于平等的工作机会。政府的“工作赚取福利”计划就大力投资在主要的社会服务。国家医疗服务要确保国民在有需要时可以得到高水平的医疗照顾,而不是基于他们有没有能力支付医疗费用。对教育的投资也同等重要,使受社会剥削和排斥等问题连根拔起。教育改革由幼稚园做起,亦要针对逃学,成绩低落和管教不善的学校。高层次方面,政府要援助年青时没有机会接受高等教育的人士。为鼓励年青人继续就学,进而取得更好资历,政府提供教育津贴。

公共住房和社区建设方面,政府承诺拨出36亿英镑来增建住房,改善出租公屋和社区建设;成立中央住房视察组,确保地方政府在管理住房方面能够提供高水平的服务。增加对社区建设的投资,特别是针对一些贫困的小社区,从基本上来解决贫穷和社会排斥的问题;鼓励当地居民参与管理社区事务,提供公共服务和赋权他们自行管理。改革社会服务亦同样重要,确保这些服务适应现代社会转变中的要求。政府确定罪案上升的主要原因是社会排斥,缺乏工作技能和吸毒。政府更注重防止罪案和帮助犯人重新纳入社会。贫穷的主要原因是失业或没有工作技能。政府订立最低工资,改革社会保障和退税予工作家庭。而“工作赚取福利”计划更针对单亲家庭失业的年青人和长期失业者,使他们了解到工作比接受救济更来得上算。

政府的第三个优先项目是改革公共服务。在中央政府层次,财政部与各部门订立新的公共服务协议,新的监察和审计系统,用跨部门预算来对付跨部门的问题,把服务水平提升和订立效率目标。今天的投资,是要为未来省钱。政府对应该如何提供公共服务并没有既定模式,目标是要为纳税人提供高水平的服务,认为可以透过公营,私营和志愿团体三方面合作来达到目的。要决定由谁来提供服务就要视乎哪一个会做得最好。政府最关心的是政府部门和其他执行机构必须协调和针对“顾客”的真正需要。

参见

外部链接


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